2017年8月18日 星期五

【農地不是我亂挖,為何我要負責:行為人就其使用人或代理人的故意、過失,負推定故意、過失責任】(042)

案例:
位於山腳下的美美平原,屬於曾世懷所有,是一般農業區農牧用地,平時人煙稀少,偶有民眾前來踏青。曾世懷覺得美美平原真的太美,希望能讓更多人知道,於是請無良營造公司幫他蓋一棟民宿在美美平原上,蓋民宿的相關行政程序也都委由無良營造公司處理,卻遭前來踏青的民眾檢舉,在民宿落成時美美平原的主管機關A縣政府到現場勘查,認為曾世懷未向A縣政府申請容許使用就擅自於美美平原上蓋民宿,認定違反區域計畫法第15條第1項規定,而以同法第21條第1項規定,以行政處分命曾世懷停止使用民宿,並裁處新台幣(下同)6萬元罰鍰。曾世懷主張民宿明明是無良營造公司蓋的,罰他認為A縣政府罰錯對象了。試問:A縣政府真的罰錯對象了嗎?

答:
美美平原屬於一般農業區農牧用地,依農業發展條例第69條第1項、區域計畫法第15條第1項、非都市土地使用管制規則第6條附表規定,如果要在美美平原上蓋民宿,必須先向美美平原的主管機關即A縣政府申請容許使用後,依容許使用許可之範圍蓋民宿。如果因為故意或過失,未經申請容許使用就擅自蓋民宿,A縣政府依區域計畫法第21條第1項規定,裁處6萬元以上30萬元以下罰鍰,並得限期令行為人或使用人變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
但如果違反行政法上義務的人(以下簡稱違規人)主張是他所委請的第三人因故意過失而違反上開規定,應該裁罰的對象不應是自己而應該是第三人呢?依最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議及實務的見解,認為如果第三人為違規人的代理人、使用人(合稱履行輔助人),違規人因為第三人的參與而擴大自己的活動領域,並且因而享受第三人提供服務的利益,當然也應該要負擔第三人之參與行政程序行為所造成的利益。因為如果違規人是法人(例如公司),依行政罰法第7條第2項規定,法人內部實際行為之職員、受人或從業人員的故意、過失,推定違法人的故意、過失;所以如果違規人是自然人,他以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序,因為具有類似性,也應該類推適用行政罰法第7條第 2 項規定,人民就該使用人或代理人之故意、過失也負推定故意、過失責任。
本題情形,曾世懷請無良營造公司幫他蓋一棟民宿在美美平原上,並且全權處理相關行政程序,無良營造公司就是曾世懷的履行輔助人,因此無良營造公司因為故意過失未向A縣政府申請容許使用就擅自蓋民宿在美美平原上,曾世懷就無良營造公司的故意過失,就應該要負推定故意過失責任。換句話說,曾世懷如果不能舉出反證證明自己委任無良營造公司無故意、過失,就應該要負責。A縣政府以行政處分命曾世懷停止使用民宿,並裁處6萬元罰鍰,並沒有罰錯對象。(105年10月編寫)

相關法規:

農業發展條例第69條第1
農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定
者,應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。
區域計畫法第15條第1
區域計畫公告實施後,不屬第11條之非都市土地,應由有關直轄市或縣(市) 政府,按照非都市土地分區使用計畫,製定非都市土地使用分區圖,並編定各種使用地,報經上級主管機關核備後,實施管制。變更之程序亦同。其管制規則,由中央主管機關定之。
區域計畫法第21條第1
違反第15條第1項之管制使用土地者,由該管直轄市、() 政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰,並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
區域計畫法第6條第1
非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別,應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。
最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議
民法第 224條本文規定:「債務人之代理人或使用人,關於債之履行有故意或過失者,債務人應與自己之故意或過失,負同一責任。」乃民法自己行為責任原則之例外規定。債務人使用代理人或使用人,擴大其活動領域,享受使用代理人或使用人之利益,亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之利益,對債務人之代理人或使用人,關於債之履行之故意或過失,負同一故意或過失之責任。人民參與行政程序,就行政法上義務之履行,類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序,擴大其活動領域,享受使用使用人或代理人之利益,亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人,如係由其使用人或委任代理人參與行政程序,因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務,於行政罰法施行前裁處者,應類推適用民法第 224條本文規定,該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。行政罰法施行後(包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形),同法第7條第 2  項:「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者,其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受人或從業人員之故意、過失,推定為該等組織之故意、過失。」法人等組織就其機關(代表人、管理人、其他有代表權之人)之故意、過失,僅負推定故意、過失責任,人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任,已不應超過推定故意、過失責任,否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受人或從業人員之故意、過失,係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受人或從業人員,為法人等組織參與行政程序,係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際,法人等組織就彼等之故意、過失,係負推定故意、過失責任,則除行政罰法第7條第2項情形外,人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序,具有類似性,應類推適用行政罰法第7條第2項規定,即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。